PPP：應(yīng)予推廣的基礎(chǔ)設(shè)施供給模式

    發(fā)布日期：2015-04-03

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。從各國(guó)和國(guó)際組織對(duì)PPP的理解來看，PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系；而狹義的PPP可以理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。狹義的PPP更加強(qiáng)調(diào)合作過程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和項(xiàng)目的衡工量值(ValueForMoney)原則。

PPP模式的內(nèi)涵有：第一，PPP是一種新型的項(xiàng)目融資模式。項(xiàng)目PPP融資是以項(xiàng)目為主體的融資活動(dòng)，是項(xiàng)目融資的一種實(shí)現(xiàn)形式，主要根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度而不是項(xiàng)目投資人或發(fā)起人的資信來安排融資。項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的直接收益和通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益是償還貸款的資金來源，項(xiàng)目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。第二，PPP融資模式可以使民營(yíng)資本更多地參與到項(xiàng)目中，以提高效率，降低風(fēng)險(xiǎn)。這也正是現(xiàn)行項(xiàng)目融資模式所欠缺的。政府的公共部門與民營(yíng)企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行全程的合作，雙方共同對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行的整個(gè)周期負(fù)責(zé)。PPP方式的操作規(guī)則使民營(yíng)企業(yè)參與到城市軌道交通項(xiàng)目的確認(rèn)、設(shè)計(jì)和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營(yíng)企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)，而且能將民營(yíng)企業(yè)在投資建設(shè)中更有效率的管理方法與技術(shù)引入項(xiàng)目中來，還能有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行的控制，從而有利于降低項(xiàng)目建設(shè)投資的風(fēng)險(xiǎn)，較好地保障國(guó)家與民營(yíng)企業(yè)各方的利益。這對(duì)縮短項(xiàng)目建設(shè)周期，降低項(xiàng)目運(yùn)作成本甚至資產(chǎn)負(fù)債率都有值得肯定的現(xiàn)實(shí)意義。第三，PPP模式可以在一定程度上保證民營(yíng)資本“有利可圖”。私營(yíng)部門的投資目標(biāo)是尋求既能夠還貸又有投資回報(bào)的項(xiàng)目，無利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是吸引不到民營(yíng)資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償，從而很好地解決了這個(gè)問題，如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、給予民營(yíng)企業(yè)沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等。通過實(shí)施這些政策可提高民營(yíng)資本投資城市軌道交通項(xiàng)目的積極性。第四，PPP模式在減輕政府初期建設(shè)投資負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)的前提下，提高城市軌道交通服務(wù)質(zhì)量。在PPP模式下，公共部門和民營(yíng)企業(yè)共同參與城市軌道交通的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，由民營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資，有可能增加項(xiàng)目的資本金數(shù)量，進(jìn)而降低較高的資產(chǎn)負(fù)債率，而且不但能節(jié)省政府的投資，還可以將項(xiàng)目的一部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給民營(yíng)企業(yè)，從而減輕政府的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)雙方可以形成互利的長(zhǎng)期目標(biāo)，更好地為社會(huì)和公眾提供服務(wù)。

改革開放以來，特別是加入WTO以及房地產(chǎn)市場(chǎng)化以來，工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資、城市基礎(chǔ)設(shè)施投資經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)15年的高速增長(zhǎng)，是我國(guó)固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域當(dāng)仁不讓的老大，在總投資中的占比也最高。但與此同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施投資高增長(zhǎng)與消費(fèi)需求卻明顯錯(cuò)位：一方面，支撐教育、醫(yī)療、住房等基本消費(fèi)的基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)不足，各地普遍出現(xiàn)嚴(yán)重程度不一的“空城”現(xiàn)象與此關(guān)系最大；另一方面，滿足城市化外來人口消費(fèi)需求的基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)缺口始終很大，各地不得不以戶籍管制來掩蓋基礎(chǔ)設(shè)施供求矛盾。還有，支撐因收入增長(zhǎng)而升級(jí)的消費(fèi)需求、因老齡化而產(chǎn)生的養(yǎng)老消費(fèi)需求的基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)滯后，其中尤以教育及醫(yī)療的高成本最為典型。

造成基礎(chǔ)設(shè)施供給有效性不足的根源，在于基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)模式的缺陷，即單純以政府為主體(特別是地方政府)，沒有更好地發(fā)揮社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)。事實(shí)上，每個(gè)人的消費(fèi)需求特征不一樣，只有社會(huì)資本才能聚合和探尋社會(huì)千差萬別的消費(fèi)需求，并以此來選擇基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)的最佳模式和運(yùn)營(yíng)管理模式。盡管政府具有供給公共服務(wù)和產(chǎn)品的義務(wù)，在絕大多數(shù)國(guó)家，一般也都是由政府來建設(shè)和供給基礎(chǔ)設(shè)施，但往往因?yàn)楣┙o的有效性不足，不但選民不滿意，而且給政府造成了沉重的債務(wù)壓力，以及夾帶在其中的腐敗和社會(huì)矛盾。

因此，政府與社會(huì)資本合作供給基礎(chǔ)設(shè)施(即PPP)被證明是一種比較好的基礎(chǔ)設(shè)施供給模式。這種模式很好地發(fā)揮了政府和市場(chǎng)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，基礎(chǔ)設(shè)施供給周期長(zhǎng)、投入資金大、風(fēng)險(xiǎn)高、終端消費(fèi)者承擔(dān)能力弱，在項(xiàng)目規(guī)劃、政策和政治風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保、財(cái)政補(bǔ)貼上，政府有突出的優(yōu)勢(shì)，并能通過政府資本來引導(dǎo)和兜底，而社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)在于具體項(xiàng)目建造、運(yùn)營(yíng)和管理。二戰(zhàn)以后，西方發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)了普遍的公用事業(yè)市場(chǎng)化趨勢(shì)，均采取了PPP模式。

目前我國(guó)人均GDP已超過5000美元，消費(fèi)需求已被激活，未來“人本”時(shí)代將代替“物本”時(shí)代，消費(fèi)釋放和升級(jí)時(shí)代已經(jīng)到來，這意味著未來對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求將會(huì)呈數(shù)量級(jí)增長(zhǎng)。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入“中高速”時(shí)代，社會(huì)平均投資收益率會(huì)逐漸下降，城市公共服務(wù)越來越完善，基礎(chǔ)設(shè)施的投資價(jià)值見長(zhǎng)，社會(huì)資本進(jìn)入這個(gè)領(lǐng)域的意愿上升，而因預(yù)算和債務(wù)緊約束，政府資本投入將下降，PPP模式就成了基礎(chǔ)設(shè)施投資的必然選擇。

以“共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益”為特征的PPP模式，符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)混合所有制的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，即國(guó)有資本和社會(huì)資本能夠在法制平等地約束雙方的前提下，和諧相處、兼容并包、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共享同一個(gè)社會(huì)所有的投資機(jī)會(huì)、共擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)，而不再像過去那樣國(guó)有資本在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域內(nèi)“一股獨(dú)大”，社會(huì)資本總也無法打破“玻璃門”。從這個(gè)角度看，PPP連接著現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代財(cái)政制度，需要上升到構(gòu)建國(guó)家治理體系，從實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的高度來看待。這就是為什么PPP模式不僅進(jìn)入了三中全會(huì)的《決定》，而且是“一帶一路”規(guī)劃(絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、海上絲綢之路)和“基建走出去”戰(zhàn)略的實(shí)施路徑的原因所在。

在加速推進(jìn)對(duì)內(nèi)改革、建立對(duì)外開放新戰(zhàn)略，重塑國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)(高端制造業(yè))的新時(shí)期，先要對(duì)內(nèi)樹立起產(chǎn)權(quán)主體地位平等、包容性增長(zhǎng)的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和國(guó)家治理模式。在這一模式中，政府資本和社會(huì)資本是平等的民商法律主體，其權(quán)利義務(wù)規(guī)范和糾紛解決，只受《合同法》的制約。這樣，不僅基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)有效性的問題解決了，而且建立起了“人本”取向的公共產(chǎn)品供給模式，這是現(xiàn)代財(cái)政、現(xiàn)代國(guó)家能力、現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心，即產(chǎn)權(quán)平等、包容性增長(zhǎng)、(政府資本與社會(huì)資本)共享發(fā)展和共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、終端需求導(dǎo)向。

有了這個(gè)“人本”取向的公共產(chǎn)品供給模式，在我國(guó)以廣闊需求為基礎(chǔ)的改革“試驗(yàn)場(chǎng)”中，我們就能不斷壯大高端制造業(yè)的大國(guó)優(yōu)勢(shì)，以及由此對(duì)其他國(guó)家形成的擴(kuò)散效應(yīng)，在“一帶一路”對(duì)外開放新戰(zhàn)略和基礎(chǔ)設(shè)施“走出去”的戰(zhàn)略中，實(shí)現(xiàn)制造業(yè)大國(guó)優(yōu)勢(shì)向強(qiáng)國(guó)優(yōu)勢(shì)的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而以展現(xiàn)負(fù)責(zé)任大國(guó)地位的姿態(tài)，順利實(shí)現(xiàn)我國(guó)制造業(yè)強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)。

在全球互聯(lián)互通的“大數(shù)據(jù)”時(shí)代，要推進(jìn)國(guó)際或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一體化合作，實(shí)現(xiàn)合作方的互利共贏，就得遵循“收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的基本原則，這種合作事實(shí)上就是PPP模式的國(guó)際化延伸。我國(guó)“一帶一路”規(guī)劃和“基建走出去”戰(zhàn)略，其目的除了整合區(qū)域資源，以更廣闊的市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)我國(guó)制造業(yè)大國(guó)優(yōu)勢(shì)向強(qiáng)國(guó)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變外，還有以平等共贏為原則，以基礎(chǔ)設(shè)施供給作為授予相關(guān)國(guó)家之“漁”，在助推這些國(guó)家經(jīng)濟(jì)上轉(zhuǎn)型發(fā)展的同時(shí)，彌補(bǔ)這些國(guó)家公共產(chǎn)品和服務(wù)的“短板”，從而實(shí)現(xiàn)這些國(guó)家的社會(huì)穩(wěn)定和民族復(fù)興的意義。所以，這一戰(zhàn)略和合作模式下的資本輸出，既不同于殖民地時(shí)期的資本輸出，也不同于二戰(zhàn)后發(fā)達(dá)國(guó)家的資本輸出，以及世界銀行和亞洲開發(fā)銀行等授人于魚的“扶貧式”資本輸出。從基本原則與具體路徑看，以我國(guó)主導(dǎo)成立的“亞投行”和“絲路基金”作為融資支持的長(zhǎng)周期、高風(fēng)險(xiǎn)、多元參與的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)輸出，是“收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”原則的最佳兌現(xiàn)途徑。因此，牢牢把握住這一條，是我國(guó)擔(dān)當(dāng)資源整合者和主導(dǎo)者的前提。  （中國(guó)二十二冶集團(tuán)　謝凱云）